印度政治五十年（上）

　　50年前的1月26日印度颁布了共和国宪法并宣布这一天为共和国日。在这50年中，印度在社会、经济都取得了长足进步的同时，议会民主制也形成了比较稳固的政治体制。但显而易见的是，印度毕竟是一个人口众多、社会结构复杂和传统文化影响深厚的发展中国家，其民主政治的质量还不算高， 现代政治制度与传统社会结构的矛盾使印度的政治发展产生了诸多的弊端，从而在一定程度上阻滞了其现代化的进程。

　　一、由政治稳定走向政治动荡

　　在近二、三十年中，印度社会正在经历着史无前例的深刻变革，有的学者将之形容为“一个剧烈搅动翻腾中的印度（a churning India）”。伴随着社会的变革，政治力量对比发生了重大的变化，这是导致90年代印度政坛动荡、政府更迭频繁的根本原因。

　　（一）尼赫鲁时期的政治稳定

　　在尼赫鲁总理执政时期（1947-64），印度被普遍认为是非西方世界中少数几个政治稳定的民主国家。这一时期印度能够保持政治稳定的主要原因是因为它有一个强大的政党。在独立后的前20年中，印度政坛上虽然存在着几十个政党，但是没有任何一个政党能够向国大党的执政地位挑战。印度前三届人民院和各邦立法会议的选举结果表明了国大党一党统治地位的稳固性。在1952、1957和1962年的人民院大选中，国大党分别获得了议席总数的74.5%、74.5%和 72.9%。在各邦的立法会议选举中，国大党分别获得了议席总数的68.2%、65.7%和58.37%。除印度共产党在1957年的喀拉拉邦选举中获胜之外，国大党在其他所有的邦都取得了绝对多数席位并处于执政地位。

　　国大党能够在印度政坛上长期保持一党统治地位，主要有以下几个原因。

　　第一，拥有雄厚的政治资本和广泛的社会基础。本世纪20年代初，国大党在圣雄甘地的领导下开展“非暴力的不合作运动”，把民族主义运动“从一个由出身上层、受过英国教育、彻底西方化了的知识分子所领导的小圈子扩展成为一个受到广大中间阶层和小城镇支持的民众性运动”。作为民族运动的领导力量，国大党为赢得民族独立做出了功不可没的贡献，这使它在广大民众中获得了很高的声誉和雄厚的政治资本。民族主义运动的遗产为国大党独立后掌握国家政权奠定了广泛的社会基础。50年代初期尽管党内出现了较大规模的脱党现象，但总的来看，其下层的社会基础不断扩大。

　　第二，提出了颇能吸引人心和鼓舞民众的国家意识形态。印度独立以后，以尼赫鲁为首的国大党政府把社会主义、世俗主义和民主政治作为建国的基本原则；在社会、经济政策方面，高举社会公正、经济平等和建立福利国家的旗帜。尼赫鲁时期实行的许多重大内外政策，如，不结盟政策、混合经济政策、自力更生政策以及“温和的”土地改革政策，本质上是一种民族主义和民主社会主义的混合物。在当时的印度，国大党的主张对它动员和吸引各个阶层选民的支持起到了重要的作用。

　　第三，拥有比较完善的组织机构。在领导民族独立的运动中，国大党为动员民众，该党建立了从村、区、县市、省直至中央的各级党组织。这些组织几乎遍及全国各地，起着与政府机构平行的作用。30年代后期，英国殖民当局曾经在印度实行省级政府自治，国大党在一些省议会的选举中获胜并组织了政府。这在客观上给国大党提供了政府管理的实践机会并积累了一定的政治经验。独立以后，国大党又进一步发展、完善了它的各级组织机构并使之在政权和民众之间起到了重要的桥梁和纽带作用。

　　第四，国大党之所以取得成效和长期把持政权，并非仅仅是依靠尼赫鲁个人的超凡的政治魅力，“实际上是因为它能在实事求是地适应变化时很好地运用其能力，因为它在处理内部冲突时具有高度精练的技巧，更因为它已经形成了一套做出决策的程序，可以集合党内意见极为分歧的各派追随者的要求”。在国大党内外，尼赫鲁采取了避免极端和激进的“调和主义”政治，强调在制定重大国家政策时的意见一致。这种作法比较有效地抑制了党内的分裂和党外反对党势力的增长。

　　在尼赫鲁执政期间，由于政治上保持了稳定，政府表现出较强的治理能力并比较顺利地解决了当时面临的诸多重大问题。例如，解决了印巴分治带来的难民的安置问题。再如，政府用和平的方式合并了全国大大小小的560多个土邦，消除了封建王国的割据状况，实现了国家的统一。此外，政府还镇压了由印度共产党领导的特仑甘纳地区的农民武装起义，迫使共产党放弃了武装斗争，采取了“通过投票箱取得政权”的方式。

　　（二）国大党的历史性衰落

　　1967年的第四次大选是国大党历史上的转折点，标志着它已走上了盛极而衰的过程。在这届人民院选举中，国大党获得的席位下降到54.6%，仅以微弱多数保持了在中央的执政地位。在当年举行的各邦立法会议选举中，国大党也同样遭受了重大的挫折，它仅获得席位总数的48.6%，在17个邦中的8个邦失去了执政地位。

　　在 70年代和80年代的大部分时间里，虽然国大党仍能在中央和多数邦执政，但由其一党统治的局面已经动摇。到了90年代初期，尽管它仍是政坛上一支举足轻重的政治力量，并能在中央保持执政地位，但这主要不是因为它本身的强大和获得民众的拥护，而是因为反对党的力量依然弱小和分散。国大党在历次大选中得票率的变化清楚地表明了它的衰落趋势。在独立后的前三次大选中，国大党的平均得票率为46%；第四次到第八次大选的得票率平均为42%；第九次大选为 39.5%；第十次大选中，尽管出现了拉·甘地被刺的同情浪潮，其得票率也只有36.5%；在1996年的第十一次大选中，它的得票率仅为29.7%。 1998年和1999年举行的第十二次和第十三次大选中，国大党的得票率进一步减少到25.8%和28.4%。

　　国大党的衰落有着多方面的原因，但是根本原因在于该党自身。

　　在领导民族独立运动的年代里，该党通过民众运动的形式唤醒了广大民众的民族主义情感和爱国热情。它几乎动员了全国各种社会力量和各个阶层反抗英国的殖民统治，这一时期，国大党代表了整个民族的利益。独立以后，印度民族与殖民统治者之间的矛盾消失了，被民族斗争长期掩盖下的民族内部矛盾开始显现。不同社会阶层和社会集团之间的利益冲突不仅表现在国大党的外部，而且也不可避免地反映到了该党的内部。尼赫鲁在世期间，党内的矛盾和斗争已经存在，但是尼赫鲁凭借其崇高的威望和成熟的政治经验尚能避免党内的分裂。尼赫鲁去世以后，国大党内元老派和少壮派之间政见分歧加剧，争夺最高权力的斗争激化，最终导致了1969 年的第一次重大分裂。此后国大党又经历了多次分裂，元气大伤。70年代中期，英·甘地为了防止反对党对国大党权力的挑战而在全国实行“紧急状态”，大肆逮捕反对党领袖，停止实施宪法规定的公民基本权利，取缔一些反对党以及实行严格的新闻检查，这些作法严重败坏了国大党的民主形象，“紧急状态”也因此被认为是印度民主政治的最黑暗时期。自英·甘地执政以来，“国大党内个人专权和中央集权的作法使该党内部协商一致的纪律制度遭到了致命的破坏”。另外，国大党在选举中突出领袖个人作用的作法大大削弱了各级党组织的作用，致使许多基层组织名存实亡。

　　国大党走向衰落的更重要原因在于它未能满足广大民众的利益要求。该党在其执政期间制定的许多社会、经济发展目标和政策，如实现社会公正和经济平等、实施土地改革以及充分就业和消除贫困等等，实际上既没有真正实现，也没能认真贯彻执行。几十年过去，广大贫困民众的生活状况几乎没有得到改善。这使国大党逐渐失去了人心和政治号召力。此外，由于国家严重干预经济活动，各级政府官员中“寻租”现象普遍，贪污腐败之风盛行。这一切都使广大选民感到失望和不满，其社会基础不断削弱。一些传统上属于该党“选票银行”的阶层和集团纷纷成立了自己的政党，在选举中由国大党的支持者变成了竞争者。

　　（三）九十年代的政治动荡

　　从80年代末开始，由于没有一个政党能够在联邦议会选举中获得单独组阁的多数席位，印度进入了或是少数派执政，或是多党联合执政的时期。结果导致政局动荡不定，政府更迭频繁。在1989 年12月至1999年4月的十年中，印度一共组织了8届中央政府，其中6届只执政了一年左右便倒台了，最短的只执政了13天。1989年大选上台的 V·P·辛格的新人民党政府只执政了11个月；继任的钱得拉·谢卡尔政府只执政了7个月。1991年大选上台的拉奥的国大党政府也是少数派政府，仅靠着小党的支持才得以勉强执政，1993年在人民院的信任案表决中仅以14席的微弱多数逃过了垮台的命运。1996年大选后，瓦杰帕伊的印度人民党政府只执政了 13天。随后，高达的联合阵线政府仅执政了10个多月；继任的古吉拉尔政府执政了不到一年。1988年大选，印度人民党靠着十几个小党的支持组织了联合政府，但执政仅13个月便由于全印德拉维达进步联盟退出联合政府而倒台。在1999年举行的第十三次大选中，印度人民党与13个小党组成全国民主联盟联合竞选才得以获得多数议席。组阁后，该党为防止重蹈复辙，将联合政府的盟党扩大到24个，这样即使有个别政党撤消对它的支持，联合政府也不至于垮台。在印度的多数邦内，也同中央一样出现了政治动荡和政府不稳的情况。例如在果阿，1990年至1998年之间共更换了4届政府，7个首席部长，而1961年至 1990年的30年中只换过3个首席部长。

　　目前印度政坛上的政治力量比较分散，不仅很难再出现一党专政的局面，而且短期内也难以形成比较稳定的两党轮流执政的局面。各种政治力量需要经过不断的分化组合，最后才能形成占有优势的两个或三个政党，而这只有在印度社会深刻变革的过程中实现，这需要一个较长的时期。

　　二、政治力量趋于多元化

　　印度的议会民主体制在很大的程度上表现为选票政治。选举的竞争性使各种社会集团都在为获得政治权力去争取选民，即使是那些原来政治上消极或被排除于政治活动之外的社会集团也被动员起来卷入了国家政治，从而使印度成为高度政治化的国家。在这个由众多种族、语言、宗教、种姓构成的多元性社会中，不同的社会集团在争取和维护自己利益的过程中不断集聚化并形成了各自的政治势力。长期以来，政治宗教化、种姓化和地方化已成为印度政治发展的显著特点。可以说，这种现象违背了尼赫鲁等政治家们主张世俗民族主义的愿望。早在1929年，尼赫鲁曾经讲到，“在我看来，实实在在的东西是经济因素。如果我们强调这一点并把公众的注意力转移到这方面来，就会自动发现宗教的差别将不再重要，而一条共同的纽带则把不同的集团联合起来。”但是尼赫鲁的理想至今也没能实现，各种传统社会势力的集团意识反而得到了惊人的增强。在印度当今的政治舞台上，代表不同宗教、种姓和地方—种族的政治势力正在崛起并使政治力量不可避免地走向了多元化的发展趋势。

　　（一）印度教民族主义势力的崛起

　　在国大党走向衰落的同时，具有民族主义和印度教教派色彩的印度人民党却迅速崛起。该党通过唤起广大民众对印度教传统文化的宗教热忱和强烈的民族主义感情而赢得了政治上的支持，迅速发展壮大了自己的政治力量。该党在人民院的席位由1984年的2 席猛增到1989年的86席和1991年的119席。在1996年的大选中，该党获得161席，成为议会第一大党并组织了政府。在1998年的大选中，印度人民党获得179席，再次成为获得人民院席位最多的政党，与十几个小党共同组成了联合政府。在1999年的大选中，该党获得182席，与其盟党组织了新政府。印度人民党在其成立后的几次大选中的得票率也反映了该党力量的增长和在选民心目中地位的提高。从第八次到第十三次大选，它的得票率分别为 7.4%，1.5%，20%，25.5%和23.8%。

　　印度人民党在1998年选举中获得的选票情况表明了该党在印度教徒中的支持基础正在不断扩大。该党不仅继续获得了高等种姓半数以上的选票，而且成了获得较低种姓选票最多的政党（尽管它在表列种姓和表列部族中的得票率很低）。该党原来的社会基础主要是城市中有文化的印度教徒，但现在不论在城市还是在农村的印度教徒中，该党都是获得选票最多的政党，在有文化的印度教徒选民中，其支持者最多。

　　印度人民党在民众中具有越来越强的吸引力和号召力有着深刻的社会背景。80年代以来，印度出现了一股强大的印度教复兴思潮，一种新的印度教认同正在确立。塞缪尔·亨亭顿认为，这种现象“显然是对现代化所造成的紧张状态和异化状态的反应”。印度教复兴主义的积极分子“常常是‘成功的商人和官员’，印度新闻界称他们为‘身穿藏红色衣服的雅皮士’。90年代初其支持者越来越多地来自‘印度稳健的中产阶级印度教徒—商人和会计师、律师和工程师’，以及来自‘高级文官、知识分子和新闻记者’”。

　　印度人民党利用这种思潮提出了自己的意识形态和政策主张。在政治方面，该党批评国大党压制民主和政治腐败，提出了“政治应以价值为基础”的主张。“价值在这里具有很强的宗教色彩，意味着只有印度教的价值才是医治印度政治弊病的灵丹妙药” 。在经济方面，印度人民党批评国大党的面向西方的发展战略威胁了印度文化的生存，主张用圣雄甘地的社会主义和经济民族主义取代尼赫鲁式的社会主义。在文化价值观念方面，该党主张靠印度教文化的复兴实现国家的强盛和民族的振兴。在印度人民党的政治家看来，在当今全球化时代，一个民族只有具备自身的特征，才能被国际社会所承认，才能在世界上获得应有的地位。一个在意识形态上缺乏凝聚力的国家，在外部的冲击下难免不出现解体的危险，因此复兴印度教可以增强民众对民族和国家的认同。这些主张显然迎合了印度当前的社会思潮，为该党在政治上崛起奠定了基础。

　　（二）地区政治力量的增强

　　印度政治地区化的发展趋势有着深刻的历史背景。历史上的印度始终处于外族入侵和列国纷争的分裂局面，它几乎从未实现过国家的完全统一，因此也从未建立过强大的中央集权统治。英国殖民主义者声称统一了印度，但在约五分之二的领土上仍有数百个大大小小的土邦以独立或半独立的形式林立于次大陆。长期的王国林立和地区政治势力割据不仅使印度人形成了根深蒂固的地区意识、种族意识和语言意识，而且也使印度的政治文化具有很大的多元性和分散性。有的印度学者指出，各邦在不同种族基础上发展起来的地区政治文化具有相当大的差异，这种差异甚至不亚于欧洲各民族国家之间的差异。

　　印度独立后，虽然名义上实行联邦制的国家结构，但是联邦政府为加强国家的统一而采取了中央高度集权的作法，中央与各邦的矛盾一直比较突出，许多代表地区种族主义势力的政党要求扩大自治权的呼声一直存在。50年代中期，印度政府在国内少数种族的强烈要求下，按照种族—语言的原则划分了各邦。这种划分一定程度上缓解了种族之间的矛盾，但同时也助长了地区种族主义的发展和政党政治地区化的趋势。

　　印度的地区政党一般都是代表某一邦的地区利益或者是某一特殊种族—语言、宗教或种姓集团的利益，因此在地方上有着深厚的社会基础。目前，除了古吉拉特、拉贾斯坦和奥里萨三个邦之外，其余所有的邦都存在着五花八门的地区性政党。在某些邦，如泰米尔那杜邦、印控克什米尔和西北部地区的所有邦，全国性政党的力量基本上没有什么影响。一些所谓的全国性政党，如，大众党（BSP）、人民党（Janata Dal）、平等党（Samata Party）、印共和印共（马）实际上也只具有地区特征。80年代以来，越来越多的地区政党的实力和影响不断增强，有的在本邦建立了政权，有的成了邦内最大的在野党。从90年代以来的几次大选结果中，可以明显看出地区政党在中央的力量也在不断增强。地区政党在人民院的席位从1991年的55席依次增加到1996年的110席，1998年的168席和1999年的222席。它们的得票率也从1991年的15.1%增加到1999年的23.6%。

　　地区政党势力的上升大大削弱了全国性政党的势力。由于地区政党在人民院获得的席位越来越多，全国性政党只有在地区政党的支持下才能上台执政。中央政府的命运在很大程度上取决于地区政党对它的支持与否。这种情况大大增加了中央政府对地区政党的依赖性和小党为了地区的利益向中央政府讨价还价的能力。印度政治权力地区化和分散化的趋势不仅导致中央对各邦控制能力的削弱，而且可能使国家的一部分权力从中央向地区转移，形成邦政府权力坐大的情况。目前，在一些重大的国家政策，甚至对外政策方面，邦政府有了越来越多的发言权。中央和各邦的权力平衡正在被打破，印度中央高度集权的联邦体制有可能转变为真正的联邦制。

　　（三）低种姓政治力量的觉醒

　　种姓制度在印度已经沿袭了几千年，至今仍然深深地植根于印度社会之中。种姓制度是印度教的产物，有其深刻的神学基础。虽然印度教没有教会、教团和教阶等严格的组织形式，但是印度教社会实行的种姓制度却是世界上等级结构最为森严的制度。工业化和城市化使种姓制度在社会生活中的一些传统职能减弱，但在国家的政治生活中，种姓的作用却在不断加强。由于种姓具有很强的号召力和凝聚力，因此它们自然成为政治势力重要的社会基础和政治斗争的工具。印度著名的政治领袖 J·P·纳拉扬曾说过， “印度最大的政党是种姓”。在许多情况下，政党斗争的背后实际上是不同种姓之间争夺政治、经济权力的斗争。

　　在印度社会的等级结构中，表列种姓和表列部族是处于社会最底层的劳苦民众，也是两支人数庞大的选民队伍。据1991年的人口普查，表列种姓人数为1.38亿，表列部族人数6780 万，两者占了全国人口总数的25% 。教育的普及、媒介的扩大和选举制度的实行，大大促进了低种姓政治意识的觉醒。他们越来越认识到政治权力的重要性，要求在政治、经济和社会方面获得平等权利和地位的呼声越来越高。高等种姓和“大人物”逐渐失去了在政治上左右中、低种姓的能力。早在50年代和60 年代，一些较低种姓就已经通过政党政治的合法性成功地挑战了婆罗门等高等种姓在社会、政治领域里的支配地位。70年代和80年代，在印度的北部和西部地区，中、低种姓要求分享高等种姓权力和地位的斗争也开始高涨。例如在北方邦和比哈尔邦就出现了分别代表中等种姓和低等种姓利益的政党。这些政党为了进行社会动员和在更大的社会范围获得政治上的支持，它们把属于同一阶层，有着共同利益，但分属不同种姓的集团，甚至是非印度教的集团都结合在一起。这就使种姓逐渐具有了阶级的性质。与印度的传统社会相比，应当说这是一种社会的进步现象。

　　由于低种姓在人数上占有优势，因此很快就形成了不可忽视的政治力量，并能够在邦议会选举中获胜成为执政党。一些受过高等教育的低种姓青年积极参政并成长为颇具影响的政治领袖。从中央和各邦议会议员的社会、经济背景来看，政治权力正在从城市的中、高种姓手中转向农村中的中、低种姓手中。低种姓作为一种政治力量的崛起，必然对其它表列种姓、表列部族等社会贫弱阶层产生示范效应。从社会发展的角度来看，低种姓的崛起和参政是印度民主进程中的一个重要方面，它不仅会对未来的政治发展和政治力量对比产生重大影响，而且将对沿袭了几千年的种姓制度构成有力的挑战。最后动摇并彻底埋葬这一丑陋制度的可能正是这支力量，不过这将是一个长期、缓慢和痛苦的过程。

　　三、社会—政治暴力问题突出

　　从独立至今，印度始终被种族、宗教和种姓问题深深困扰着，这些问题不仅最容易导致大规模的动乱和暴力冲突，而且威胁着社会、政治的稳定和国家的统一。在当今的印度，由种族、教派、种姓冲突引发的社会、政治暴力事件已日益成为比国家之间的战争更为严重的安全问题。